Menneskerettigheter i Grunnloven
– Innspill til Høring på Stortinget 28. februar 2014
Helsingforskomiteen støtter forslaget om et eget menneskerettighetskapittel i Grunnloven. Grunnloven er vår viktigste lov, og den bør gi like god beskyttelse av menneskerettighetene som det de internasjonale traktatene Norge har tilsluttet seg gir.
Det er en svakhet at de skandinaviske land, som har spilt en førende rolle når det gjelder å fremme sterke bestemmelser om og respekt for menneskerettigheter internasjonalt, har unnlatt å skrive menneskerettighetene systematisk inn i egne grunnlover.
Gjennom vårt virke i land med svakt utviklet demokrati og menneskerettighetsvern har vi sett at grunnlovene i disse landene likevel ofte inneholder bestemmelser som beskytter menneskerettighetene. Men i praksis blir disse bestemmelsene satt til side både i lovgivning og politikk.
Vi mener derfor at det er behov for gode modeller – hvor menneskerettighetene både er skrevet inn i Grunnloven med referanse til internasjonale traktater, hvor de blir fulgt opp i lovgivning og forskrifter og hvor også politikken har som siktemål å fremme respekt for og sikre menneskerettighetene.
Dette er viktig for Norge. Det vil gi menneskerettighetene en riktig plass i lovgivningen i forhold til den vekt vi som stat og samfunn legger på disse rettighetene. Det vil ha en symbolsk verdi ved å fortelle hva Norge som stat og vi som bor og lever her står for når det gjelder verdier og holdninger. Og det er viktig i forhold til Norges rolle som en pådriver internasjonalt for menneskerettighetene. Det vil gi Norge autoritet og pådriverkraft.
På denne måten kan positive ringvirkninger spre seg både innenfor og utenfor Norges grenser.
Helsingforskomiteen støtter i hovedtrekk forslaget til rettighetskatalog fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven. Vi har imidlertid noen kommentarer til enkelte spørsmål hvor det er uenighet, og hvor det foreligger alternative forslag.
1. Generell bestemmelse om menneskerettigheter
Det bør være en generell bestemmelse om menneskerettighetene i tillegg til menneskerettighetskatalogen. Alternativet som inneholder en henvisning til «bindende traktater» bør foretrekkes:
«Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.»
Bestemmelsen er viktig blant annet fordi den presiser at det er «statens myndigheter» som skal respektere og sikre menneskerettighetene. Den sier noe mer spesifikt enn bestemmelsen i § 2 om verdigrunnlaget for den norske stat, som innbefatter «demokrati, rettsstat og menneskerettighetene».
Bestemmelsen er viktig også for å unngå å undergrave betydningen av menneskerettigheter som ikke er nevnt i rettighetskatalogen.
Et annet moment er å unngå ulik fortolkning av de grunnlovfestede menneskerettighetene i forhold til traktatrettighetene. Den generelle bestemmelsen med henvisning til «bindende traktater» vil bidra til at lovgivningen henger sammen. Utgangspunktet for lovgivningen har etter 1948 vært FNs Verdenserklæring om menneskerettigheter og et knippe av FN- og Europarådskonvensjoner som Norge har sluttet seg til.
Internasjonalt er det et betydelig problem at statene ikke sørger for sammenheng i lovgivningen. Selv i stater hvor traktatene automatisk blir en del av internretten vedtas lover som er i klar motstrid med eller i en gråsone i forhold til traktat- og grunnlovsbestemmelser.
Norge bør tilstrebe klarhet og sammenheng. Selv om rettighetskatalogen i Grunnloven er «norsk», «vi henter menneskerettighetene hjem» som det heter, er det viktig å markere forbindelsen med og sammenhengen med de internasjonale menneskerettighetene. Det gir klarhet på hjemmebane og kan bidra til å styrke menneskerettighetsvernet ute.
Dagens § 110c henviser til internasjonale traktater. Vi bør unngå å svekke denne bestemmelsen i en reform som har som siktemål å styrke menneskerettighetenes stilling.
2. Økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
FNs menneskerettighetskommisjon tok i perioden 1946-48 avstand fra å splitte menneskerettighetene i sivile og politiske rettigheter på den ene siden og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter på den andre. Under Eleanor Roosevelts ledelse ble det enighet om et syn på menneskerettighetene som et udelelig hele. De ulike rettighetene styrker og balanserer hverandre.
Menneskerettighetene står etter dette synet over ideologiske prioriteringer av rettigheter. De ulike rettighetene er del av et samlet vern om menneskets grunnleggende verdighet. Rettighetene i Verdenserklæringen og senere dokumenter er ikke et buffetbord man kan velge og vrake fra.
Det vil være oppsiktsvekkende hvis Norge signaliserer et brudd med denne tenkningen ved å innlemme bare deler av den internasjonale rettighetskatalogen i Grunnloven.
Det vil også representere et brudd med norsk tradisjon og lovforankring av så vel sivile og politiske rettigheter som økonomiske og sosiale velferdsrettigheter.
Økonomiske og sosiale rettigheter er ikke nødvendigvis dyrere, vagere og mer uhåndterbare enn sivile og politiske rettigheter. Felles for dem er at de er kortfattet formulert og ment å fungere som prinsipper og retningsangivere for statens myndighetsutøvelse.
Det finnes en misforstått frykt for økonomiske og sosiale rettigheter. Statene har en betydelig skjønnsmargin. Rettighetsbrudd dreier seg først og fremst om diskriminering i forhold til ulike gruppers tilgang til ressurser og muligheter (for eksempel arbeid) eller hvis en stat ikke bruker sine ressurser til å sikre et rimelig minimumsnivå av velferd og sosiale ytelser.
Økonomiske og sosiale rettigheter tar heller ikke for mye makt fra politiske organer og gir den til domstolene. I praksis er domstolene tilbakeholdne med å overprøve politiske beslutninger.
Det er nettopp et viktig poeng å sikre «rettsliggjøring av menneskerettighetene». Ser vi med et nøkternt blikk på situasjonen i mange av verdens land i dag så er hovedproblemet nettopp mangelen på rettsliggjøring. Menneskerettighetene forblir først og fremst festtaler, mens vanlige mennesker som opplever klare brudd på rettighetene kan se langt etter oppreisning i domstolene eller på andre måter.
Det kan være at det finnes rettighetslovgivning som utgjør et demokratisk problem, men vi kan ikke se at dette gjelder menneskerettighetslovgivning. Der menneskerettighetene setter en stopper for flertallet er det på sin plass. Det er mindretallet, de sårbare gruppene og de som faller utenfor som har mest bruk for menneskerettighetene. De trenger dem i lovs form.
3. Rett til å søke om asyl
Menneskerettighetsutvalget tok ikke med retten til å søke om asyl, selv om denne rettigheten er slått fast i Verdenserklæringen og er en del av internasjonal lov.1
Utvalget argumenterer ved å henvise til at retten til å søke asyl har begrenset innhold: “Den vil ikke gi noen rettighet utover å innlevere asylsøknad på norsk grense eller annet sted i Norge, rett til å få søknaden behandlet, samt rett til opphold i landet mens søknaden behandles.”2
Helsingforskomiteen er enig i at de minimumskrav som rettigheten sikrer er oppfylt gjennom utlendingsloven, men å skrive rettigheten inn i Grunnloven vil bidra til å gi den ekstra tyngde. Grunnlovfesting vil gjøre det vanskeligere å innskrenke rettigheten, og gi den høyere status.
§ 106 bør derfor vedtas i tråd med et forslag Trine Skei Grande og Hallgeir H. Langeland. Her er en bestemmelse tatt med om at “enhver har rett til å søke asyl. De nærmere vilkår for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov”.
En slik formulering vil kunne bidra til å sikre at asylretten ”ikke … er basert på tilfeldighet og vilkårlighet” og at behandlingen av asylsøknader oppfyller visse minimumskrav.
4. Religionsfrihet bør beskyttes i enhver situasjon
Noen menneskerettigheter har en så absolutt karakter at de aldri kan fravikes. Menneskerettighetsutvalgets forslag til akseptable fravik i krisesituasjoner er stort sett i samsvar med de internasjonale konvensjonene, men med et viktig unntak. Utvalget foreslo et svakere vern enn FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter gir når det gjelder religionsfrihet. Det bør unngås.
Religionsfrihet omfatter blant annet retten til:
1. Frihet i tanke, samvittighet, religion og livsanskuelse;
2. Å endre religion eller livssyn etter eget valg;
3. Å praktisere sin religion eller sitt livssyn alene eller i fellesskap med andre.
Alle disse elementene bør beskyttes i enhver situasjon, ikke bare det første. Med andre ord bør første setning i andre avsnitt i § 116 lyde: “Det kan i intet tilfelle treffes beslutning om å fravike §§ 93, 96 og 99. …”
1: Verdenserklæringen artikkel 14(1): ”Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse”.
2: Dokument 16 (2011-2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, side 205.