Innføring av forbud mot terrorisme er utslag av symbolpolitikk som i beste fall kan være et slag i luften. I verste fall kan det slå tilbake på grunnleggende rettigheter samfunnet vårt er bygget på. Det må ikke herske tvil om at norske myndigheter sier nei til lovtiltak som er i strid med menneskerettighetene.
En rekke stater har vedtatt lover mot terrorhandlinger etter 11. september 2001. Dels for å følge opp Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 av 28. september 2001, dels for å gjennomføre FN-konvensjonen om bekjempelse av finansiering av terrorisme av 1999. I tillegg har det oppstått en politisk situasjon i store deler av verden der nye tiltak gis høy prioritet for å vise lojalitet i kampen mot terrorisme.
Selv i konsoliderte demokratier er det fare for at tiltakene fører til begrensninger i rettssikkerheten som skal hindre at uskyldige blir rammet. Autoritære regimer har lenge benyttet «kamp mot terrorisme» som begrunnelse for å slå ned på politisk opposisjon, religiøse grupper, massemedier og ikke-statlige organisasjoner. Omfanget av denne praksisen har ifølge flere rapporter økt etter 11. september.
I begynnelsen av mars publiserte USAs utenriksdepartement sin årlige gjennomgang av situasjonen for menneskerettigheter i verdens stater. Her påpeker amerikanske myndigheter at land som Kina og Russland bruker kampen mot terrorisme for å legitimere undertrykkelse. Overgrep i flere stater i den internasjonale koalisjonen mot terrorisme blir også beskrevet, selv om det finnes områder hvor rapporten unnlater å si hele sannheten. Et eksempel er omtalen av forfølgelsen av uavhengige muslimer i Usbekistan, som i rapporten omtales som «restriksjoner» i religionsutøvelse og ikke med det mer dekkende «religionsforfølgelse».
På den positive siden argumenterer rapporten for at forsvar for menneskerettighetene bør være en vital komponent i kampen mot terrorisme. Men én ting er å argumentere for dette i en rapport om menneskerettigheter. Noe annet er å virkeliggjøre dette i praktisk politikk. Hittil har menneskerettighetene bare blitt sett på som en skranke i kampen mot terrorisme. For å unngå at denne går ut over uskyldige og for å sikre at metodene holder seg innenfor et sivilisert spekter. Men menneskerettighetene må også ses på som et sentralt virkemiddel i kampen mot terrorisme.
Omfattende brudd på menneskerettigheter og uløste konflikter i Midtøsten, den arabiske verden og mange asiatiske stater er en sentral årsak til rekruttering og støtte til terrororganisasjoner. Det er ikke religion, men ufrihet, demokratisk underskudd og fattigdom som gir grobunn for ekstremisme. Vestlige lands prioritering av egne økonomiske og politiske interesser i spann med dobbeltmoral på menneskerettighetenes område hører også med i dette bildet. Styrking av internasjonale institusjoner som fremmer respekt for menneskerettighetene og en konsistent bilateral menneskerettighetspolitikk er derfor viktigere enn noensinne.
Justisdepartementets forslag til norske lovtiltak mot terrorisme må ses i denne videre konteksten (Høringsnotat: Forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven – lovtiltak mot terrorisme, 20.12.2001). Menneskerettslige hovedkrav til norsk lovgivning mot planlegging, finansiering eller deltakelse i terrorhandlinger må være 1) at den ikke bidrar til å legitimere lovgivning eller praksis i andre land som hindrer eller straffer handlinger og aktiviteter som er beskyttet av menneskerettighetene. 2) Den må heller ikke føre til svekkelse av rettssikkerheten og forbud mot diskriminering i norske myndigheters maktutøvelse. 3) Den må ikke rokke ved prinsippet om at grunnleggende menneskerettigheter er overordnet andre internasjonale forpliktelser for medlemsstatene, inklusive forpliktelser som følger av Sikkerhetsråds-resolusjoner.
For å ta det siste punktet først, det er ikke riktig som Justisdepartementet hevder at «ved motstrid mellom de forpliktelser som følger av Sikkerhetsrådets resolusjoner og andre folkerettslige forpliktelser (herunder EMK), går … resolusjonsforpliktelsene foran» (side 25). For det første er Sikkerhetsrådets virksomhet forankret i FN-pakten, som pålegger FN og medlemsstatene «å fremme og oppmuntre respekt for menneskerettighetene». For det andre er grunnleggende menneskerettigheter en del av jus cogens.
Jus cogens er rettsnormer som har en høyere rang enn andre internasjonale normer, og som begrenser statenes handleevne på samme måte som grunnloven begrenser lovgivningen. Den internasjonale domstolen i Haag har slått fast at jus cogens blant annet omfatter forbud mot angrepskrig, folkemord og brudd på grunnleggende menneskerettigheter.
Dette er et viktig spørsmål fordi både høringsuttalelsen og uttalelser fra politisk hold har bidratt til å skape forvirring. Norske myndigheter må fastholde at menneskerettigheter går foran. Det kan for eksempel ikke være aktuelt å utlevere personer til myndigheter som anvender tortur eller dødsstraff.
Så til det første kravet nevnt ovenfor. Norge må unngå å vedta straffebud som rammer for vidt, og som kan legitimere overgrep mot medlemmer i frigjøringsbevegelser og politisk opposisjon. Vi er av denne grunn imot en egen straffebestemmelse mot terrorisme i norsk lovgivning. Det er vanskelig, kanskje umulig, å definere terrorisme presist nok. Hvis det likevel innføres en slik bestemmelse, er det viktig at denne bare omfatter internasjonal terrorisme for å begrense faren for misbruk i forhold til hjemlig politisk opposisjon.
Vi er enige med Riksadvokaten i at det ikke finnes noe «internrettslig behov for å innføre en egen straffebestemmelse mot terrorisme», siden straffeloven allerede inneholder forbud og høy strafferamme for handlinger som knyttes til terrorisme. Kjernen i Justisdepartementets forslag er at man innfører et kvalifiserende forsett til eksisterende straffebud. Hvis forsettet er å «skade alvorlig» visse strukturer i et land eller en internasjonal organisasjon, «skape alvorlig frykt i en befolkning» eller «urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en internasjonal organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av stor betydning» for seg selv eller andre, så dreier det seg ifølge forslaget om terrorisme. Allerede i dag vil slike forsett virke skjerpende i straffeutmålingen.
Ifølge høringsnotatet «er det nødvendig å definere nærmere hva som er terrorisme» for å gjennomføre internasjonale forpliktelser til å straffe finansiering av terrorhandlinger. Men i stedet for en generell straffebestemmelse kan man innføre tilleggsbestemmelser med forbud mot finansiering av straffbare handlinger der forbud mot medvirkning etter dagens lovgivning ikke rammer finansiering.
På denne måten vil internasjonale forpliktelser kunne gjennomføres uten at en innfører en definisjon som vil kunne ramme for vidt. Justisdepartementet frykter at Norge vil bli et attraktivt tilholdssted for terrorister hvis norsk lovgivning er mildere enn i andre land. Men vi argumenterer ikke for en mild lovgivning, men for en lovgivning som rammer presist.
I forhold til det andre menneskerettslige hovedkravet til lovtiltak mot terrorisme, er det særlig viktig å sikre rettssikkerhet, forbud mot diskriminering og rett til privatliv. Norske myndigheter bør utrede om forslagene til lovtiltak, som blant annet omfatter utradisjonelle etterforskningsmetoder, krenker internasjonale menneskerettigheter. Særlig gjelder dette Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, som er en del av norsk rett.
Det må advares mot hastverk i å utarbeide ny lovgivning på dette sensitive området. Det har vært et møysommelig arbeid å utforme og fremme menneskerettighetene. De må ikke undergraves i sikkerhetens navn. Tvert imot, menneskerettighetene må rykke opp til å bli et sentralt virkemiddel i kampen mot terrorisme. Her er Norges største utfordring.